PPP模式强力助推城镇老旧小区改造

作者简介：

徐智涌华夏富盈(北京)国际咨询有限公司总经理

戴晓燕湖北第二师范学院建筑与材料学院副教授。

本文为“湖北省教育厅人文社科项目课题(编号19Y123)：建筑施工企业在长江经济带绿色宜居城镇建设中的转型研究”的阶段性研究成果。

摘 要

PPP模式既能减轻政府财政支出压力，又能盘活社会资本，同时保证工程质量和服务水准，从而达到三方共赢局面。PPP模式在中国目前处于相对稳定阶段。老旧小区改造与居民生活质量息息相关，把PPP模式引入老旧小区改造具备现实意义。2019年国家对老旧小区改造的鼓励政策不断，目前已有老旧小区改造PPP项目落地，按照PPP模式推进老旧小区改造前景光明。

关键词：老旧小区改造 PPP模式

曾几何时，经济下行压力巨大，财政收入屡有下滑，地方政府投资力不从心，这导致诸多以地方政府为主导的民生项目与基建工程被迫长时间搁浅。与此同时，民间资本投资渠道狭窄，许多社会资本欲投无门。在此情况下，若能找到一种方式，既能减轻政府财政支出压力，又能盘活社会资本，同时保证工程质量和服务水准，从而达到三方共赢局面，无疑将是利国利民之事。而PPP模式的出现，正可谓恰逢其时。

PPP起源于英国，是从“Public”“Private”“Partnership”这三个英文单词简缩而来，是指是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利与义务，以确保项目顺利完成，最终达成多方共赢的有利结果。除英国外，美国、澳大利亚、日本、加拿大等国家也都在积极开展PPP模式，并都取得了显著的成效。

PPP在中国起步相对较晚，在时间划分上，可分为一下几个阶段：1995-2002年，属于PPP在中国的探索试点阶段;2003-2008年，进入快速发展阶段;2009-2017年-，属于规范调整阶段;2017年到当前，属于相对稳定阶段。

其中有一个年份是很特别的——2015年，该年被称为“PPP元年”。2015年5月国务院办公厅就转发了财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，俗称42号文。正式确定中国将在水利、保障性安居工程、环境保护、交通、科技等公共服务领域广泛采用PPP模式。此后，眼花缭乱的政策号召、鼓励、支持，一股PPP投资热潮席卷全国。较之其它模式，PPP是一种全新的项目运作模式，PPP模式能够让民间资本更多地参与到项目中，还能有效提高服务水平或工程质量，这也正是以往其它模式所不具备的。采用PPP模式的优点显而易见，它能够提高经济效率，增加基础设施项目的投资资金来源，提高公共部门和私营机构的财务稳健性，改善基础设施与公共服务的品质，重塑公共部门的新形象。PPP模式的出现，有效地突破了民营、民间甚至私人资本参与公共基础设施项目的诸多限制，应用范围极为广泛。

2017年5月初，财政部、国家发改委、司法部、央行、银监会、证监会联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)，严禁地方政府利用PPP变相举债。之后国家对PPP模式不断发文规范。2019年3月7日，财政部发文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(10号文)。该意见指出，各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。之后一些社会资本开始犹豫：PPP模式还能不能做?城镇老旧小区改造，能否采用PPP模式推进?我们认为，虽然很多社会资本对PPP充满了浓厚的兴趣，一些专业机构也应运而生，但实施PPP项目并不容易。操作PPP项目，不仅要有精准的政策研判，还要有与项目契合的专家团队。

城镇老旧小区改造涉及面广，是一项系统工程，做好这项工作，需要破解三个难题：

建立多元化融资机制，加大改造资金筹集力度;地方加强统筹协调，强化基层组织建设，发动小区居民通过协商形成共识，积极参与老旧小区改造。在改造中因势利导，同步确定小区管理模式、管理规约及居民议事规则，同步建立小区后续管理机制。

其一

我们认为，把PPP模式引入老旧住宅小区，充分利用小区的既有资源吸引社会资本，与政府建立利益共享、风险共担、全程合作的关系，打造一种政府扶持带动、企业共建、居民参与受益的多方共赢模式，将会让政府、企业和民众长久受益，表现在：，能够有效缓解地方政府的财政资金压力，让惠民工程得以快速实施;，老旧小区改造后，将极大地改善城市环境，提升民众生活质量;，合理引导民间资本的投资方向，提高资本利用率，推动城市建设，拉动经济增长;，充分发挥社会资本(企业)的能动性，促进区域经济发展，提升区域经济活力;，打破以往的物业管理形式，对区域内小区进行规范化与规模化管理，从而降低管理成本，提高服务水平;，把政府从复杂的事务当中解脱出来，以服务和监管者的身份，更好的履行政府职责，有效实现政府转型;，积极引入智能物业、智能养老、智能家居、电子商务等服务功能，推动“智能社区”的建设;，有效提高工程质量和服务水平。

一些社会资本早就对老旧小区改造项目表现出了浓厚的投资兴趣，例如老旧小区增设电梯、新建停车位、无障碍设施改造、便民服务和文化体育设施建设等项目，都是民间资本比较青睐的领域。但社会资本对是否能通过PPP模式推进还不确定。

政策层面，2019年国家对老旧小区改造也有越来越多的支持：

2019年6月19日，国务院召开常务会议，部署了“推进城镇老旧小区改造”任务，顺应群众期盼改善居住条件;确定提前完成农村电网改造升级任务的措施，助力乡村振兴;要求巩固提高农村饮水安全水平，支持脱贫攻坚、保障基本民生。会议指出，目前全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人，涉及居民超过4200万户、建筑面积约为40亿平方米，投资总额高达4万亿元。会议后不久，住建部会同发展改革委、财政部认真研究城镇老旧小区改造支持政策，印发了《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造，将推进老旧小区改造纳入保障性安居工程，并给予中央补助资金支持。

2019年12月26日至27日，全国财政工作会议在北京召开。会议上财政部首次明确提出加大转移支付力度，也是首次将盘活存量资金资产提到重要的位置。转移支付是通过中央进行财政再分配，平衡各地财政收支的重要措施。在2018-2019年彻底收紧地产后，地方财政压力进一步显现，已有部分地方融资平台出现违约现象，地方基建项目的欠款问题也较为严重。财政部再次提出要加大转移支付，意味着缓解地方政府财政压力成为现实考虑。从2019年的财政部将地方政府自平衡专项债作为解决新增项目的资金问题，且可以作为资本金(省一级掌控，资本金不超过总量20%即可)已是政策信号。中央通过加大转移支付的力度来纾缓地方财政困境，享受转移支付制度红利的中西部地区则需要更多、更好的完成中央交付的各项工作任务。考虑到《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)已经要求全面实施财政资金绩效评价，未来地方政府获得转移支付必然是要经过严格考核。2019年5月，财政部办公厅下发《关于征求<政府和社会资本合作(PPP项目)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)>意见的函》(财办金[2019]39号)，PPP绩效管理即将步入正规管理，在此背景下，带有严格绩效考核的PPP模式就成为中央转移支付青睐的模式，老旧小区改造作为地方政府获得中央转移支付资金的一种途径，采用PPP模式的可能性增大。华夏富盈(北京)国际咨询有限公司长期做华夏幸福的绩效评价工作，积累了丰富的绩效评价经验，已助力多个地方政府获得中央转移支付资金。

2019年6月，在国务院召开常务会议部署“推进城镇老旧小区改造”任务的前两天，“辽宁省盘锦市双台子区老旧小区改造及环境提升PPP项目”通过了PPP项目专家评审，华夏富盈(北京)国际咨询有限公司作为此项目的咨询单位，对国家政策先知先觉，为此项目投入了大量精力。国开行对此项目极为重视，多次到项目现场考察，并向政府及潜在社会资本表达了贷款意向。本项目是全国第一个城镇老旧小区改造PPP项目，已顺利进入财政部PPP信息中心的PPP项目管理库，总投资约5亿元，项目改造内容涵盖基础设施(小区道路、综合管线、环卫设施)、住宅楼整治(修缮楼道、公共楼梯间、外墙保温工程、涂料、屋面防水、走道照明等)、公共设施(公共空间、绿化环境、停车、无障碍设施等)、安防技防、消防等。项目合作期限12年，项目采用ROT模式，由项目公司负责投资、建设(改造)、运营、维护双台子区老旧小区改造及环境提升，并根据绩效考核结果获得盘锦市双台子区财政局拨付的可行性缺口补助，从而回收投资成本并获得合理的回报。目前已经进入落地阶段。PPP项目落地，难在融资，国开行对此项目的重视，也说明了老旧小区改造PPP模式获得了政策性银行的认可。

毫无疑问，在以后相当长的一段时间内，PPP模式必将不断拉动中国经济快速增长。PPP模式在中国发展至今，已经有了相对较为成熟的运作模式，一些应用广泛的经营性项目，如轨道交通、污水处理、新能源开发与利用等，都有着明晰的产权界定，并有固定的消费群体与收益来源。但对于一些“非经营性项目”，如老旧小区改造，因其后续管理收费不足以覆盖投资成本，则需要政府相关部门提供资金与优惠政策支持，方能推动项目开展，并顺利运作下去。

根据我们的项目运作经验，通常而言，老旧小区改造会有以下几大难点：一是作为一种公益性质的项目，因其缺乏消费者(老旧小区居民)付费的认知基础，收益来源不明确、不稳定，导致投资回收难，资本收益不好体现。二是因为老旧住宅小区的产权归全体小区业主所有，在利用相关资源开展经营性项目时，政府部门和社会资本(企业)都没有直接裁定权，做任何事情都得与业主协商，这就造成了投资收益的不确定性。三是因为改造老旧小区的收益通常体现在后续服务商，投资收益短期无法很快显现，而与业主协商的结果，因为利益分配问题，通常又会带来诸多的不确定性，这将极大打击社会资本介入的决心，制约老旧小区改造的进程。

在推进老旧小区改造PPP项目过程中，我们认为，政府的大力配合很重要，政府要做好以下几点：

摸排城镇老旧小区基本情况;因地制宜提出当地城镇老旧小区改造的内容和标准;部署各地自下而上，既尽力而为、又量力而行，合理确定年改造计划;推动地方创新改造方式和资金筹措机制等。按照“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的方式统筹推进，采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”等多渠道筹集改造资金。

PPP项目是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面，唯有规范，才能长久。据财政部PPP综合信息平台统计，截至2019年9月底，累计录入PPP项目9249个、投资额14.1万亿元，涵盖19个领域，其中开工建设项目3559个、投资额5.3万亿元，落地率63.8%。我们相信，城镇老旧小区改造PPP项目能够减轻政府财政负担、增加社会投资渠道、改善居民生活条件，打造政府、社会资本和民众的三方共赢局面，将有着长期的生命力!

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